Vláda dosud nepředložila k veřejné diskusi dlouhodobou koncepci energetické politiky, což jí umožňuje přijímat nesystémová opatření, která nejen že nejsou kompatibilní s dosavadním procesem deregulace energetiky, nýbrž dokonce mají reverzibilní charakter.
Česká cesta na pořadu dne Mýtus státní energetické politiky
Energetika je typickým příkladem přirozeného monopolu, a proto ji stát musí v zájmu ochrany spotřebitelů regulovat
Energetický zákon
Kritická charakteristika české elektroenergetiky a plynárenství
Výraz česká cesta se vloudil do našeho slovníku jako synonymum pro zvláštní, možno říci nestandardní řešení, které nadevše respektuje specifický stav určité firmy či odvětví národního hospodářství. Jedná se většinou o problém zralý k řešení. V současnosti se takovým problémem staly české plynárenství a elektroenergetika. Odvětví, která se na jedné straně mohou pyšnit obrovskými investicemi zavádějícími nejmodernější technologie, na druhé straně strádají z dosud bohužel ani nezahájené cenové liberalizace, což z nich učinilo skanzen socialismu v tržním hospodářství. Proto jsme stálými účastníky nekonečné diskuse o správné a spravedlivé ceně plynu, elektřiny a tepla. Stanovení jejich výše se stalo spíše otázkou politickou než ekonomickou. Také proto neumíme přesvědčivě odpovědět na otázku co s Temelínem nebo jaké investice realizovat v energetice.
V této situaci se nabízí spásná terapie českou cestou, která si přirozeně nachází podporu u podniků s dominantním postavením v elektroenergetice a plynárenství, ČEZ a Transgas, jakož i u některých vládních úředníků. V čem tkví její podstata? ČEZ a Transgas jako podniky v prvním případě převážně a ve druhém případě zcela vlastněny státem odkoupí od FNM jeho podíly v některých regionálních distribučních energetických a plynárenských společnostech. Počítají, že tím si dlouhodobě zajistí odbyt své elektřiny a plynu, aniž by musely soutěžit o zákazníka. I v energetice lze soutěžit nižší cenou či lepší kvalitou poskytovaných služeb. Zdá se, že toto řešení vyhovuje i současné vládní garnituře, která se tetelí nad vidinou dvojího prodeje stejných aktiv a tedy tuplovaného příjmu do státní kasy. Poprvé zaplatí ČEZ a TRANSGAS Fondu národního majetku za podíly ve výše zmíněných regionálních distribučních společnostech. Podruhé tzv. urychlenou privatizací ČEZu a Transgasu, tj. jejich postupným prodejem zahraničním investorům. Patrně se počítá s tím, že akciové podíly bude možné prodávat podle potřeb vlády k zaplnění rozpočtových mezer. Vidina dvojího inkasa může být ze strany vlády natolik lákavá, že vláda nakonec podlehne tlakům státního monopolu Transgas a státem kontrolované akciové společnosti ČEZ, rovněž monopolisty v přenosu energie, a prodá jim státní podíly v regionálních distribučních společnostech.
Jaké peníze ve skutečnosti do státní kapsy přitečou? V případě první platby samozřejmě peníze spotřebitelů, kteří už zaplatili za odebranou elektřinu a plyn. Nejvíce jsou postiženi velkoodběratelé, tj. velké průmyslové podniky, které platí za energie podstatně více než by platily, kdyby u nás bylo konkurenční prostředí. Platí více proto, že v České republice stále přežívají tzv. křížové dotace, díky nimž jsou cenově zvýhodněny domácnosti (voliči) na úkor velkoodběratelů (nevoličů). Z umělého cenového zvýhodnění voličů mohou mít přímý prospěch pouze politici, kteří tento nepřirozený stav trpí.
Spotřebitelé u nás však budou za energie platit relativně více i v budoucnu, a to díky navrhovanému znění nového energetického zákona. Ten počítá jak s vymezenými územími, tj. zachováním regionálních monopolů, tak s oprávněnými a zajatými zákazníky na neúměrně dlouhou dobu. Zajatí zákazníci, kteří si nebudou moci svobodně vybrat svého dodavatele energie, budou muset přijmout podmínky diktované jediným možným dodavatelem. To znamená, že i druhou platbu za prodej budoucích akcií ČEZu či Trangasu zaplatí nakonec spotřebitelé, kteří nebudou moci využít výhod konkurenčního prostředí na trhu s energiemi.
Jaké jsou tyto výhody ? V sousedním Německu, kde se spotřebitelé mohou už déle než rok těšit z výhod konkurenčního trhu s elektřinou, se od dubna loňského roku snížily ceny elektrické energie pro velkoodběratele v průměru o 40% a pro domácnosti o 15%. To je důkaz, že konkurenční trh s energiemi může v krátké době zvýšit konkurenční schopnost našich podniků daleko účinněji než vláda se svými kontroverzními rozhodnutími.
“Nejdříve je potřeba připravit státní energetickou politiku, narovnat ceny energií, přijmout nový energetický zákon, ustavit nezávislého regulátora a postupnými kroky směrnic EU otevřít trh konkurenci. Ale hlavně se nesmí nic uspěchat, jednotlivé kroky detailně rozpracované se musí komplexně posoudit a provázat ostatními.”
Tuto “starou písničku” slýcháme už několik let z úst politiků (bez ohledu na stranickou příslušnost), ministerských úředníků a představitelů energetických firem. Dosud však z oné “kvalitní přípravy” a neustálého “provazování” nic nevzniklo, až na dobře zformované a v “zákopech” čekající zájmové skupiny, které vždy úspěšně “sestřelily” jakýkoli pokus o důslednou strukturální změnu.
K významným argumentům pro explicitní formulování energetické politiky patří mýtus o přirozeném monopolu.
Jedná se o velmi nebezpečné tvrzení postrádající v současnosti jakýkoli racionální základ. Energetika před zavedením regulací patřila k nejkonkurenceschopnějším odvětvím s rostoucí nabídkou služeb a klesajícími cenami. Ačkoli regulace byly ospravedlňovány ochranou spotřebitelů, po jejich zavedení začal opačný proces. Regulace ani nevznikly jako důsledek tlaku spotřebitelů, kteří trpěli pod jhem přirozených monopolů. Naopak, regulace byly vyvolány požadavky některých výrobců trpících tlakem konkurence, která neustále snižovala ceny. Teorie přirozeného monopolu vznikla až dávno poté, co struktura odvětví byla regulována a na jednom území byl skutečně pouze jeden dodavatel – což bylo ale způsobeno regulacemi, ne tržními silami. V současnosti je zřejmé, že existující regulace jsou v zájmu regulovaných subjektů, které chrání před konkurencí a bez podnikatelského rizika jim zabezpečují “přiměřený zisk” a nejvíce na ně doplácejí spotřebitelé, kteří platí za energie vyšší cenu než by byla cena neregulovaná, přičemž se jim nedostává ani kvalitnější nabídky služeb ze strany přirozených monopolů oproti subjektům operujícím v konkurenčním prostředí.
Zákon vytváří právní rámec pro podnikání v energetice, který není v rozporu s příslušnými směrnicemi EU pro elektroenergetiku a plynárenství. Domníváme se však, že tak činí způsobem, který spotřebitelům nepřinese výhody, které se od otevření trhů s energiemi očekávají. Ve směrnicích je řada výjimek, které členské státy mohou stejně jako nemusí převzít, a které jdou proti zájmům spotřebitelů (ustanovení o závazcích veřejné služby, reciprocitě, finančních obtížích se smlouvami take-or-pay apod.). Návrh zákona až marnotratně přejímá všechny z nich. Oproti tomu odůvodnění návrhu předpokládá, že tempo otevírání trhu bude v ČR ještě pomalejší než minimální tempo stanovené Směrnicemi (které není nijak radikální a řada států jej překročila).
Hlavní slabiny předkládaného návrhu:
1. Zákon nevytyčuje harmonogram okamžitého (či postupného) otevírání trhu, pouze zmocňuje MPO určovat okruh oprávněných zákazníků vyhláškou.
2. Současný režim udělování autorizací je nahrazen režimem licenčním, který je komplikovanější a spletitější. Zatímco současný zákon neznal autorizace na výstavbu zdrojů, nový zákon zavádí autorizační řízení s řadou kritérií.
3. Zajatí zákazníci (captive customers), kteří musí odebírat energii od monopolních distributorů, jsou eufemisticky nazýváni ”chráněnými zákazníky”.
4. V odůvodnění nenacházíme odhad nákladů na novou byrokracii (pracovníci a režie Energetického regulačního úřadu (ERÚ)).
5. Postrádáme odhad zdrojů, které spotřebuje Fond zřízený regulačním úřadem na úhradu nákladů spojených s povinnými dodávkami nad rámec licence.
6. Dělení kompetencí mezi ERÚ, MPO a SEI ještě zkomplikuje a zneprůhlední vztahy mezi státními institucemi, které mají s regulací energetiky co dočinění.
Energetický zákon právně vymezí podmínky pro podnikání v energetice a bude mít zásadní vliv na rozvoj tohoto odvětví v budoucnosti. Proto nyní bychom měli věnovat velkou pozornost jeho obsahu, který by se neměl stát překážkou pro plynulou aplikaci permanentních technických a technologických inovací v energetice ve prospěch spotřebitele. Jakákoli ochrana ho “chrání” především před výhodami konkurence.
Stát hraje v těchto odvětvích daleko významnější roli než se všeobecně očekávalo před pěti lety (rizika plynoucí z porušení platební discipliny mezi firmami jednoho vlastníka v případě insolvence velkoodběratele energie). Stát se ocitá ve schizofrenické trojroli:
1. autora energetické politiky
2. vlastníka nejvýznamnějších subjektů na energetickém trhu
3. regulátora
Výsledkem je neefektivní dělba moci (corporate governance) v energetických společnostech, nedostatek motivací u státních úředníků iniciovat progresivní změny regulačního a institucionálního rámce a absence odvahy politiků prosadit jakékoli zásadní strukturální změny.
Elektroenergetika a plynárenství stejně jako jiná síťová odvětví v České republice strádaly díky častým nesystémovým vládním zásahům iniciovanými potřebami a krátkodobými zájmy určitých zájmových skupin a postrádajícími odbornost. Státní regulační orgány jsou efektivně ovládány regulovanými společnostmi v souladu s principem ovládnutého strážce, protože vláda selhává v otázce koncepce. Ceny energií plynu a elektřiny jsou deformované a neodrážejí relativní vzácnost těchto statků. Nelze proto činit racionální a zodpovědná investiční rozhodnutí. Jaderná elektrárna Temelín a 15 letý kontrakt se společností GAZEXPORT na dovoz plynu do ČR jsou učebnicovými příklady uvízlých nákladů (stranded costs), pomocí nichž se podařilo zablokovat snahy o deregulaci těchto odvětví. Nestandardní tržní systém generuje relativně vysoké ceny pro průmyslové odběratele (velkoodběratele) a relativně stálé, avšak pomalu rostoucí ceny pro domácnosti, což neustále vyvolává politickou diskusi na téma spravedlivá, resp. objektivní cena energií. Míru nejistoty a rizika v tomto odvětví zvyšuje nedokončená privatizace, neexistence transparentních pravidel podnikání a neschopnost formulovat reformní cíl.
Reforma české elektroenergetiky a plynárenství
NYNÍ JE SPRÁVNÝ ČAS NA:
1. vytyčení reformního cíle
2. provedení zásadních nevratných změn vedoucích přímo k určenému cíli
Po uskutečnění těchto 2 kroků dostane reformní proces svou vlastní dynamiku a bude se nezadržitelně blížit k cíli. (Samozřejmě, že půjde o mix záměrných reformních kroků a spontánních projevů tržních subjektů.)
Zásady reformy:
Krátkodobé reformní kroky:
Zrušení zvláštního statutu akcií měst a obcí Narovnání cen a změna tarifní struktury Urychlené dokončení privatizace regionálních distribučních společností (REAS, REGAS)
Zásady privatizace:
Nabyvatel nesmí být vlastněn českým nebo jiným státem Nabyvatel musí pocházet z prostředí nakloněnému tržní samoregulaci Privatizace by neměla být vázána na jiné podmínky Jediným kritériem by měla být cena – ale ta nesmí být cílem privatizace
Restrukturalizace společností ČEZ a TRANSGAS, jejíž podstatou by bylo vyčlenění dispečinku a přenosové soustavy státem kontrolované akciové společnosti a rozdělení státního podniku Transgas na obchod a tranzit.
A-2: Nezbytný mezikrok v plynárenství:
Zrušení monopolu s. p. Transgas na dovoz plynu.
Bez zrušení monopolu zahraničního obchodu s plynem v ČR není možná zásadní reforma. V plynárenství nelze postupovat obdobně jako v elektroenergetice, kde diverzifikace zdrojů umožňuje nejprve otevřít vnitřní trh.
Strukturální reforma české elektroenergetiky a plynárenství
Zrušení autorizací a vymezených území
tj. naplnění základní podmínky pro liberalizaci odvětví: volný vstup a výstup zrušení poskytování tzv. univerzální služby (tj. povinnost připojení do sítě a poskytování služby)
Otevření distribučních sítí podle zvoleného modelu
Nezbytnou podmínkou úspěšnosti je eliminace či minimalizace délky přechodného období
síť musí být otevřena komplexně a najednou instituce a pravidla přechodného období mají tendenci přežívat, a tím brzdit, až zastavit reformu (zahraniční zkušenosti) přechodné období by pravděpodobně vedlo k zachování křížových dotací o zajatých zákazníků k oprávněným zákazníkům výnosy rostoucí ekonomické efektivnosti převýší náklady komplexního a okamžitého otevření konec přirozeného monopolu
Zřízení regulačního orgánu
Zásady:
jedna instituce pro všechna odvětví energetiky dnem zřízení by měl disponovat všemi kompetencemi vyplývajícími z energetického zákona ke dni zřízení regulačního úřadu by měly být zrušeny všechny odbory na ministerstvech do té doby zabývající se jednotlivými odvětvími energetiky sunset section: Regulátor je nutné zlo, politicky nezbytné pro prosazení deregulace. Oprávněnost jeho existence by měla být prokazována každých 5 let ze zákona, přičemž tato povinnost je na straně regulátora.
Domnívám se, že reforma postavená na těchto zásadách může být dokončena do 18 měsíců od jejího zahájení. Rychlost bude významným předpokladem konečného úspěchu.
Literatura:
Libor Dušek: Konkurence – cesta k efektivní výrobě a spotřebě elektrické energie, Liberální institut 1998
Miroslav Zajíček: Konkurence v českém plynárenství, Liberální institut, 1999
Konkurence, liberalizace a deregulace Politická průchodnost Soulad se směrnicemi EU Ekonomická smysluplnost Respektování výchozího stavu
