Nezávislost centrální banky je pojmově neutrální. Konkrétní obsah získává vymezením k institucím, jejichž obsazení a charakter jsou výsledkem volebního procesu. V našem případě jde o Poslaneckou sněmovnu, vládu, prezidenta a senát. Důvodem, proč je zapotřebí zabezpečit nezávislost ČNB na výsledcích volebního procesu, jsou hrozící rizika, která vyplývají z možnosti vzájemného propojení monetární a fiskální politiky. Problémem vzájemného vztahu politického a hospodářského cyklu je snaha deformovat, resp. podřídit, průběh hospodářského cyklu načasování voleb. Vlády se snaží využít hospodářského výkonu a své přerozdělovací moci k ovlivnění výsledků voleb. Přestože nezávislá centrální banka může učinit „škrt přes rozpočet“ tomuto úsilí, tak maximalizace nezávislosti ČNB by neměla být cílem ani opozičních politiků. Takový požadavek by byl oprávněný v případě centrálně řízené ekonomiky, kdy peněžní emise byla naprosto podřízena věcným ukazatelům plánu. Z téhož důvodu je na místě odmítnout pokusy zjednodušeně srovnávat míru nezávislosti ČNB s centrální bankou Nového Zélandu, která je daleko méně nezávislá než ČNB. Tyto přístupy zcela ignorují vztah míry nezávislosti centrální banky a míry ekonomické svobody, která je v dané společnosti. Čím větší míra ekonomické svobody, resp. čím menší je zasahování státu do ekonomiky, tím méně nezávislá může být centrální banka.
Měření nezávislosti
Vytvoření jednoznačné hodnotící škály je problematické, poněvadž existuje několik metod, které jsou vždy založeny na subjektivním hodnocení jednotlivých rysů nezávislosti.
Z několika indexů měření nezávislosti centrálních bank v transformujících se ekonomikách, konkrétně polské, maďarské, české, slovenské a slovinské, lze zobecnit, že nejvíce nezávislou je Polská národní banka, potom maďarská, pak ČNB následovaná slovenskou a nejméně nezávislá je Slovinská národní banka.
Podle jakých hledisek lze hodnotit nezávislost? Tím nejjednodušším je institucionální, např. způsob jmenování guvernéra a bankovní rady. Významnou položkou je délka období, na něž jsou jmenováni. Evropská centrální banka prosazuje osmileté období pro centrální banky členských zemí EU, patrně po vzoru Deutsche Bundesbank. V USA jsou členové rady Federálního systému rezerv (FED) jmenováni na 14 let. Druhým významným aspektem nezávislosti je nemožnost opakovaného jmenování. To znamená, že člen rady FEDu často neodslouží celé funkční období, ale skončí v 11. nebo 12. roce. Pak je jmenován na dva až tři roky nový kandidát. Během tohoto zkušebního období se ukáže, zda-li je přínosem pro fungování FEDu a poté je prezidentem jmenován na celé 14leté období. Člen takové bankovní rady se pak nemusí snažit komukoli zalíbit, jen aby byl znovu jmenován. Dalším významným institucionálním rysem je možnost odvolání. Silné ustanovení platí pro členy bankovní rady slovinské banky, pro něž možnost odvolání vůbec neexistuje. Nemožnost odvolání samozřejmě posiluje nezávislost.
Naprosto zásadní je problém instrumentální nezávislosti centrální banky a spolupráce s vládou při formulování cílů hospodářské politiky. Pro nezávislost centrální banky je významná komunikace s vládou nejen v oblasti monetární, ale také fiskální politiky. Centrální banka by neměla být překvapována neočekávanými saldy veřejných rozpočtů. Při konstrukci těchto rozpočtů by se mělo postupovat podle předem známých pravidel. Stejně by tomu mělo být s účastí vlády při projednávání zásadních otázek měnové politiky, např. kursového režimu. Bez hladké a průhledné komunikace mezi centrální bankou a vládou si nelze představit naplnění pojmu nezávislost centrální banky.
Cíle centrální banky
Centrální banka by měla inflační cíl stanovovat dlouhodobě a po konzultaci s vládou. Důvodem jsou nejen rizika přestřelení, ale rovněž z podstřelení inflačního cíle. To byla od roku 1997 slabina v činnosti ČNB. Ekonomický růst a nezaměstnanost by centrální banku neměly odpoutávat od sledování jejího hlavního cíle. Tím cílem by měla být výhradně cenová a měnová stabilita. Multikriteriální cíle je proto nutné jednoznačně odmítnout. Nedoceňovanou položkou pro stanovení nezávislosti centrální banky je možnost poskytování půjček vládě centrální bankou. V této oblasti se v Česku pohybujeme v nedobře definovaném prostředí. Možnost poskytování půjček vládě u nás existuje prostřednictvím sekundárního trhu, na němž centrální banka nakupuje vládní obligace. Tyto transakce nejsou ničím jiným než financováním vládního dluhu. Existence této skutečnosti významně oslabuje nezávislost centrální banky v oblasti, která je neméně významná než způsob jmenování bankovní rady. Významný problém naopak nevidím v boji za uchování finanční nezávislosti. Centrální banka není soukromou institucí, nýbrž institucí státní nebo veřejnoprávní (až budeme znát definici veřejnoprávnosti). Neznám proto relevantní důvod, proč by ČNB měla zůstat mimo veřejnou kontrolu. Nezávislý kontrolní úřad by mohl v centrální bance provádět finanční kontrolu, aniž by tím byla ohrožena její nezávislost. Jde pouze o efektivní kontrolu pravomocí a vyvozování odpovědnosti za nesplnění stanovených (samotnou centrální bankou) cílů. V tom bychom si mohli vzít příklad z Nového Zélandu, kde existuje finanční zainteresovanost členů bankovní rady na úspěšnosti inflačního cílování.
Je nezávislost ČNB větší než se zdá?
Myslím, že pro současnou míru nezávislosti existuje silný argument. ČNB dosáhla za dobu své existence většího úspěchu v boji s inflací než jiné národní banky v transformujících se ekonomikách. ČNB se podařilo více snížit míru inflace než centrálním bankám v Polsku a v Maďarsku. Nižší skutečnou míru inflace než očekávala ČNB v uplynulých třech letech (tzv. podstřelování inflačního cíle) lze považovat za negativum, přestože nezadlužení racionální jedinci preferují vždy nižší míru inflace před vyšší. Očekávání subjektů (např. v dostupnosti peněz) jím byla silně deformována. Podstřelení inflačního cíle vytváří v ekonomice podobné problémy, jako když ministerstvo financí vybere na daních více než prostřednictvím státního rozpočtu vydá (samozřejmě za předpokladu neexistence státního dluhu). Vytahuje tak občanům a firmám zbytečně z kapes peníze, které by za normálních okolností spotřebovávali a investovali. Domnívám se, že podstřelování inflačních cílů mělo negativní vliv na vývoj české ekonomiky od roku 1997. Cena, kterou za to platíme, se velmi těžko vyjadřuje. Určitě to bude část z těch 300 – 400 miliard, které budeme potřebovat k sanaci bankovního sektoru. Za podstřelení stejně jako za přestřelení inflačního cíle by měli členové bankovní rady nést odpovědnost. Samozřejmě nejde o jejich hlavy, ale o jejich peněženky prostřednictvím adekvátní finanční zainteresovanosti na výsledcích vlastní práce.
Výbor pro měnovou politiku
Naprosto zásadním je požadavek transparentnosti. V institucionální oblasti, při jmenování členů bankovní rady, nemůžeme být překvapováni. Kandidáti by měli být známi nejméně tři měsíce před termínem jmenování a měli by být podrobeni odborné a veřejné oponentuře. ČNB v oblasti informovanosti o své činnosti urazila za poslední rok velký kus cesty kupředu. Členové bankovní rady, jimiž se mohou stát pouze zaměstnanci ČNB, se mohou ocitat při rozhodování v bankovní radě v nerovnoprávném postavení vůči svému šéfovi – guvernérovi ČNB. Lépe by mohl fungovat model, podle něhož by došlo k transparentnějšímu oddělení aktivit centrální banky. Především se jedná o oddělení politicky citlivější měnové politiky od ostatních činností centrální banky jako jsou bankovní dohled, reprezentace státu v mezinárodních finančních institucích či vlastní hospodaření centrální banky. Měnová politika by mohla být vyjmuta z výlučné kompetence centrální banky a převedena do kompetence Výboru či Rady pro měnovou politiku, jejímiž členy by nebyli jen zaměstnanci ČNB. Současná diskuse o návrhu, aby členy bankovní rady jmenovala Poslanecká sněmovna, vláda a Senát, představuje úplně nejhorší řešení, které nadále pomůže zamlžovat nejasný poměr mezi pravomocemi a odpovědností centrální banky a její vztah k voleným institucím.
