Na tzv. Lisabonskou smlouvu (LS) jsme si zvykli hledět spíše pohledem státu. Bude pro stát výhodná? Ztratí její ratifikací národní státy v rámci sjednocené Evropy svou suverenitu přijatelně nebo nepřijatelně? V tomto článku se ale pokusme změnit úhel pohledu a pokusme si zodpovědět otázku: „co ztratí či získá ratifikací LS občan?“ Článek bude v tomto kontextu věnován zejména zvláštnímu fenoménu LS, který je označován jako přesun pravomocí. Jak citlivě však přesouvá Lisabonská smlouva národní pravomoci na EU vzhledem k stávajícím právům občana?
Oč jde vlastně v Lisabonské smlouvě?
Lisabonská smlouva směřuje evropskou integraci k vytvoření tzv. hospodářské a politické unie – tj. k vytvoření vlivné nadnárodní instituce s pravomocemi, které na ní přesunou národní státy. To je z hlediska občana důležitý závěr. Část z toho, o čem bylo rozhodováno „doma“ – národní politickou reprezentací, už doma rozhodováno nebude. Ale pokračujme. Okamžikem, kdy vstoupí Lisabonská smlouva v účinnost, se stane dle dikce LS ještě toto:
- zaniknou Evropská společenství, jejichž členy byly vlády dvaceti sedmi členských zemí
- bude ustavena právní subjektivita Evropská unie, EU nahradí Evropská společenství (ES) a stane se jejich nástupcem
- občané se státní příslušností k členským státům získají vedle svého občanství i občanství Evropské unie
Kdybych mohl jednotlivé body krátce okomentovat, zdůraznil bych stávající relativní přímou nezávislost občana na evropských strukturách v tom smyslu, že členem Evropských společenství není přímo občan, nýbrž členský stát – např. Česká republika. Přirozeně dominující vztah občan – stát, který plynul z prostého faktu občanství, byl ve stávajícím modelu doplněn o vztah stát – EU (ES).
Lisabonská smlouva se ale navíc, tj. vedle přirozeného vztahu občan – stát, snaží ustanovit i nový silný přímý vztah občan – EU, a to díky získání paralelního unijního občanství se vším všudy, tedy s právy i s povinnostmi. A tak i když my, jednotliví občané, svůj podpis na Lisabonskou smlouvu nepřipojujeme, dostáváme se do pozice „něco jako smluvní strany“ Lisabonské smlouvy, protože řada našich práv a povinností dozná změn.
Narážíme na další zajímavou otázku. Do jaké míry jde v Lisabonské smlouvě jen o reformu evropských institucí – tedy o mechanismus dosažení snadnější shody při vysokém počtu členských států EU (ES)?, a do jaké míry jde Lisabonská smlouva daleko nad tento rámec (viz naznačená otázka občanství)? Nebylo by čestnější (např. kvůli přesunu pravomocí z národních států na evropské centrum) prezentovat Lisabonskou smlouvu jako reformulaci pomyslné společenské smlouvy, která nově vymezuje práva a povinnosti občana vůči veřejnoprávní instituci typu národní stát (resp. EU)? O jak citlivou reformulaci jde? A právě na této úrovni, myslím, stojí za to začít diskusi. V této diskusi pak dříve či později narazíme na termín svoboda jednotlivce, který je společně s jinak chápanými významy slova svoboda vždy obří nehmotnou hodnotou, kterou je třeba si bránit a která se nesnadno získává zpět, pokud se ztratí. A dá se ztratit velmi snadno.
Bližší pohled na přesun pravomoci státu
V moderních společnostech je pravomoc státu ve zkratce chápána jako moc státu usměrnit svými zákazy nebo příkazy chování jednotlivců vč. možnosti toto chování vynutit. Při takto jednostranném pohledu vystupuje stát vůči občanu jako osoba oprávněná (a občanu přináleží pozice osoby povinné, tj. dlužníka). Navrhuji však rozšířit tento jednostranný pohled, protože moderní stát výměnou za takové omezení individuální svobody nabízí svým občanům určité výdobytky, při jejichž poskytování je naopak stát osobou povinnou a občan se dostává do pozice osoby oprávněné (věřitele). Pravomoc tedy není státu svěřena samoúčelně, ale představuje výměnu, při níž platí princip něco za něco. Je pak na obou stranách pomyslné historicky utvořené společenské smlouvy, aby si v reálném čase ohlídali, nakolik je plnění jedné strany ještě pro druhou stranu hodnotné. K tomuto dynamickému ovlivňování a kontrole státu ze strany občana v demokratických režimech slouží mj. institut periodicky se opakujících voleb.
Přestože má Lisabonská smlouva potenciál stát se aktem mezinárodního práva, v následující analýze si dovolím otestovat její dílčí aspekty prověřenými principy práva soukromého. Tento postup dobře ukáže, jakých necitlivostí se LS z hlediska občana při přesunu pravomocí dopouští.
Pokud by byla pravomoc chápána velmi jednostranně, tedy jako moc státu usměrnit svými zákazy nebo příkazy chování jednotlivců, jistě by šlo tuto, svého druhu pohledávku za občany postoupit na úroveň EU (institut postoupení pohledávky, cese). Věcně i do rozsahu stejná povinnost občana by byla po přesunu pravomoci jednoduše vynucována někým jiným – ne státem, ale nadstátním celkem (EU).
Je ale vůbec výše zmíněná logika cese, kterou se nechali tvůrci Lisabonské smlouvy při přesouvání pravomocí inspirovat, akceptovatelná? Myslím, že ne zcela, neboť pravomoc nepřestavuje ani náhodou jednostranný nárok státu vůči občanům. Je to ostatně dobře patrné i z platného ustanovení Ústavy ČR, kde se píše, že lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní (Hlava I, čl. 2, odst. 1). Pokusím-li se toto ustanovení volně parafrázovat, říká, že s nárokem státu na regulaci chování jednotlivců to není až tak jednostranné, neboť lid (coby zdroj pravomoci státu) má v souladu s demokratickými principy možnost konkrétní podobu pravomocí státu ovlivňovat. Jaký tedy bude mít tato chybně zvolená „cesní“ technologie přesunu pravomocí dopad na základní demokratické oprávnění občana, které spočívá v možnosti aktivně ovlivňovat podobu věcí veřejných?
Při odpovědi na tuto otázku se nechme inspirovat běžným korporátním právem – pasáží upravující tzv. (obchodní) podíl. Ten reprezentuje míru účasti společníka na právech a povinnostech vůči společnosti, tedy sílu, kterou mj. vlastníci ovlivňují podobu rozhodování ve své společnosti. Vždyť si jen představte, jak by se asi tvářil akcionář zvyklý z titulu svého vlastnictví ovlivňovat určitou váhou svého hlasu chod své společnosti, kdyby se mu do společnosti přes noc „vboural“ samozvaný akcionář, a začal ovlivňovat směřování jeho společnosti po svém. Je zvláštní, že zatímco takováto devalvace váhy hlasu původního akcionáře by byla považována za jasný zásah do jeho vlastnických práv, několika(set)násobné oslabení váhy hlasu každého z nás v eurovolbách – jako nástroj ovlivnění podoby výkonu pravomocí nově přesunutých na úroveň EU – nikomu nevadí. Vždyť přece o záležitostech přenesených z úrovně státu na evropskou úroveň budou rozhodovat i politici volení občany jiných zemí.
Není jen logické, že opominutí demokratických principů v Lisabonské smlouvě, které se projevuje v nesprávně zvolené „cesní technologii“ přesunu národních pravomocí na EU, povede k znevýhodnění pozice jednotlivce (voliče) a že ztrátou podílu k ovlivnění podoby přesunutých pravomocí bude dotčen každý neorganizovaný volič? Oč to potom budou mít na euroúrovni relativně (tj. v porovnání s voličem) snazší organizované zájmové skupiny? Ve svém důsledku tak na základě Lisabonské smlouvy dospějeme k dalšímu oddálení (euro)politiky od běžného
života občana, k jeho rezignaci a ztrátě demokratické kontroly. To také ve svém důsledku povede k horšímu ovlivňování přerozdělovacích procesů uskutečněných skrze příjmy a výdaje rozpočtu EU.
Demokratické kontrole na úrovni EU navíc jistě nepomůže ani značná angažovanost nevolených (byrokratických) orgánů EU na procesech rozhodování (demokratický deficit evropského rozhodování).
Motor evropské integrace
Tvůrci Lisabonské smlouvy přiznávají velmi blízkou příbuznost Lisabonské smlouvy s Euroústavou, kterou svého času v referendech odmítli občané Francie a Nizozemska. Co je motorem, který pohání evropskou integraci stále stejným směrem? Proč se vlastně najednou národní politici relativně ochotně zříkají vybraných pravomocí a tím i role suveréna na svém území? Zříkali by se jich se stejnou ochotou, kdyby současně s přesunem pravomoci neztráceli i zodpovědnost za další osud těchto agend?
Jak bylo řečeno v úvodu, Lisabonská smlouva usiluje (skrze získání občanství Unie) o posílení přímého vztahu občan – EU. Při současném záměru přesunout na EU i některé pravomoci národních států napadlo tvůrce lisabonského dokumentu přerušit dosavadní politickou zodpovědnost národních politiků za osud přenesených agend, a přesunout ji (spolu s vlastním přesunem pravomoci) na orgány EU. Nevede ale právě tato nestandardní změna protistrany, která je zodpovědná občanovi za výkon přenesené pravomoci, k již zmiňovanému poškození váhy hlasu voliče? Myslím, že ano, což lze snadno přiblížit i jazykem soukromého práva. Stačí jen hledět na demokratické oprávnění občana k ovlivňování podoby pravomocí státu jako na pohledávku občana za státem. I zde pak bude platit obecně známá poučka, že prostá změna v osobě dlužníka (v tomto případě ze státu na EU) může věřitele (občana) zkrátit na jeho právech.
Jen tolik jsem chtěl uvést k předvídatelným důsledkům Lisabonské smlouvy, které sám velmi citlivě vnímám a čtenáře vybízím k samostatnému úsudku nad vhodností této konkrétní cesty evropské integrace.
