Soupeření předpisů II.

obhajoba konkurence právních řádů

Příčiny procesu centralizace

Centralizace politického rozhodování je evidentně převažujícím jevem posledních desetiletí či staletí, přestože jsou její důsledky, jak jsme ukázali v předchozí části, tak neblahé pro lidskou svobodu, prosperitu a mírové soužití. Ukážeme, které hybné síly tedy za centralizací stojí.
Mnoho odpůrců regulatorní konkurence ať již explicitně nebo implicitně předpokládá, že činnost vlády je pro společnost z podstaty dobrá. Tento předpoklad vede ovšem k mylným a nebezpečným závěrům ohledně charakteru státu i ohledně charakteru konkurence. Je-li stát chápán jako entita jednající v souladu s potřebami společnosti, pak je logicky jakákoliv síla, která podkopává akceschopnost státu, chápána jako škodlivá pro společnost jako celek. Na rozdíl od svobodné směny na trhu, kde mají z kontraktu prospěch obě strany směny, stát získává prostředky za pomoci násilí (nebo minimálně za pomoci hrozby použití násilí). Důsledkem této nedobrovolnosti je, že daňoví poplatníci jsou silně motivování vyhýbat se zdanění, a to – v poslední instanci – „vystoupením” z jurisdikce. Už z tohoto povrchního pohledu je patrné, že státní aparát je naproti tomu silně motivován bránit poplatníkům v unikání ze zdanění – pomocí centralizace.
Považujeme za klíčové rozebrat strukturu stimulů, která roztáčí tu téměř nezastavitelnou spirálu směrem ke stále větší centralizaci. Pouze odhalením mezních efektů motivací a stimulů působících na politiky a byrokraty bude možné formulovat rigorózní argumenty proti centralizaci. Protože lidské bytosti jednají v čase, nemůže nám statický argument, „výsledek”, podat úplný obrázek lidské volby, která je z podstaty dynamická a tudíž mezní. To neznamená, že to nakonec nejsou vědomá rozhodnutí byrokratů a politiků, která nakonec popohání tento proces. Dynamický přístup nám ovšem ukáže, jak jsou výsledky jednání jednotlivců modifikovány konkrétním institucionálním uspořádáním a jak dané uspořádání činí některá rozhodnutí atraktivnější než jiná.

I politici a byrokraté maximalizují užitek

Začneme bodem, který považujeme za nejdůležitější. Politici jsou také jen lidé. Stejně tak byrokraté. Proto reagují na podněty, které činí určité chování atraktivnější než jiné, jak jsme ukázali na předchozím příkladě. V tržní ekonomice je nejdůležitější motivací signál zisku-prospěchu. Kdykoliv člověk rozpozná příležitost dosáhnout zisk – a tím nemyslíme zdaleka jen zisk peněžní – pak se této příležitosti chopí. Podobné síly fungují i ve sféře politiky, s jedním extrémně důležitým rozdílem. Na rozdíl od podnikatelů, kteří riskují své vlastní peněžní prostředky, politici a byrokraté jsou placeni z daní a riskují peníze druhých, peníze daňových poplatníků. Jejich bohatství není odvozeno od toho, jak poslouží zákazníkům, ale od toho, jak se jim podaří odčerpat daně od produktivního segmentu populace.¹⁶ Když tedy chtějí maximalizovat svůj příjem jako každý jiný, je v jejich osobním zájmu horizontálně rozšiřovat daňovou bázi. To se promítá do vrozené tendence byrokracie usilovat o rozšiřování jurisdikce, zejména proto, že zvyšování daní (vertikální rozšiřování daňové báze) naráží na značná omezení. Pokud je daňové břemeno příliš vysoké, populace může reagovat unikáním z daní. Buď mohou poplatníci prostě zanechat vysoce zdaňovaných aktivit ve prospěch méně zdaňovaných, ať již omezením doby věnované práci, nebo vykonáváním práce, která je méně zdaňována. Také mohou vykonávat činnost na černém trhu. Do třetice mohou v mezním případě emigrovat. Všechny tři případy ovšem omezují bohatství a moc byrokracie.
V konečné instanci každý maximalizuje svůj subjektivní užitek. Důležitým cílem lidí, jejichž živobytí závisí, jak to Oppenheimer nazýval, na „politických prostředcích”, neboli na použití síly či hrozby použití síly k tomu, aby získali peníze (na rozdíl od „ekonomických prostředků”), je zajistit si relativní postavení ve společnosti. Jinak řečeno, protože žití „politickými prostředky” má tu výhodu, že pro své zboží a služby nemusíte nalézt kupce v dobrovolné směně, musí byrokraté používat donucovací státní aparát k zajištění relativního postavení ve společnosti. Proto může byrokracie hájit i politiku, která sice snižuje její absolutní bohatství, která jí nicméně umožňuje udržet si kontrolní vliv na společnost. Ukážeme, že tato snaha udržet si moc vede nutně k centralizaci. Odpověď spočívá v nákladech kontroly byrokratů ze strany obyvatel jurisdikce. Čím blíže k lidem byrokracie operuje, tím jsou náklady odhalení nekalého jednání byrokratů nižší. Např. pro starostu malé obce je díky blízkosti kontaktu mezi ovládajícím a ovládanými v takovémto lokálním ne-centralizovaném uspořádání téměř nemožné jednat dlouhodobě v rozporu s preferencemi obyvatel. To neznamená, že místní politici a byrokraté nebudou prosazovat politiku, která podporuje jejich politické postavení na úkor života obce. Jenže na rozdíl od vysoce centralizované byrokracie je pravděpodobnost odhalení takového jednání, kdy byrokraté jednají ve svůj prospěch na úkor veřejnosti, na místní úrovni mnohem vyšší, díky nižším nákladům na zjištění nepravostí. V centralizovaném státě se tzv. racionální neznalost, tj. situace, kdy jsou náklady sběru informací vyšší než očekávaný prospěch z jejich získání, stává racionální strategií občanů. Nižší náklady opuštění malé jurisdikce a vyšší pravděpodobnost odhalení jednání byrokratů ve svůj prospěch na úkor veřejnosti dávají byrokracii dostatečnou motivaci vyhnout se tomuto kontrolnímu mechanismu změnou jeho struktury. Centralizace proto uspokojuje nejhlavnější požadavky byrokracie; brání tomu, aby daňoví poplatníci mohli unikat z její moci, i tomu, aby jí mohli kontrolovat.
Kromě sociologického důvodu k upevnění hegemonického postavení byrokratů, můžeme nalézt i bytostné ekonomické argumenty proč byrokracie – „at the margin“ – obhajuje vždy další centralizaci. Pokud někdo nenese plné náklady svého chování, toto chování – jakkoliv může být škodlivé – bude nastávat častěji. A naopak, pokud některé chování neumožňuje využívat plně plody tohoto jednání, pak tato aktivita – jakkoliv by mohla být prospěšná – nebude vykonávána. Protože nařízení se na rozdíl od společenských norem neopírají o dobrovolný souhlas všech členů společenství, někteří nesou náklady, které by ale měl celé nést jejich původce, tj. byrokrat. Na rozdíl od volného trhu, kde uvalení nákladů na třetí stranu není možné, byrokraté (a politici) mohou rozložit náklady svého chování na celou společnost. Toto institucionalizované snížení nákladů regulace pod úroveň tržní ceny vede k úměrnému nárůstu poptávky po nových regulacích. Co tento rozbor znamená pro naší otázku centralizace versus regulatorní konkurence? V méně centralizované společnosti lze snadněji přisoudit škodlivý vliv regulací na společnost byrokracii, což znamená, že je pro byrokracii uvalování daní a regulací na občany obtížnější. Proto existuje korelace mezi poptávkou byrokratů po nových regulacích a centralizací politického systému.

Složitost vlády pomáhá zakrýt skutečné zájmy byrokracie

Centralizace je v zájmu politiků a byrokratů ještě z jednoho důvodu. Čím větší je rozsah regulatorního monopolu, tím je snazší zakrýt usilování o moc a peníze spletitou sítí orgánů, nařízení, zákonů, programů a komisí. V této síti vytvořené „odborníky” za účelem monopolizace přístupu k moci se vyznají zase pouze tito „odborníci”. Přesun politické moci na „odborníky” je nevyhnutelným důsledkem centralizace, kterou velmi dobře ilustruje mandarinský stát starověké Číny, kde kasta byrokratů přivedla jednu z nejvyspělejších oblastí světa pomocí regulací k zaostalosti. „Odborník” je držitel specifických znalostí o vnitřním fungování byrokracie, který díky své znalosti činí sám sebe nepostradatelným pro jakékoliv regulatorní rozhodnutí. Thomas Sowel poznamenal, že jejich „odbornost se skládá převážně z podrobných znalostí o konkrétním vládním programu, jehož institucionální složitost a žargon jej činí nesrozumitelným pro ostatní. Obrovskou investici času a úsilí nutnou k pochopení spletitých regulací a labyrintu administrativních procedur sotva podstoupí někdo kdo pro program nemá pochopení.”¹⁷
Nahrazení společenské moci mocí politickou vytvořením centralizovaného monopolu v rukou kasty byrokratů vede k rezignaci obyvatel a dusí v zárodku jakoukoliv jiskřičku snahy o vládu lidí nad sebe sama. Byrokratický systém vyvolává dojem, že bez byrokracie by nic nešlo, vytváří iluzi, že věci jsou dnes příliš komplikované, takže o nich může rozhodovat jedině specializovaná byrokracie. Pravda je ale přesně opačná.