Se vznikem nového regulačního úřadu pro oblast energetiky se opět vmédiích rozvířila diskuse o postavení tzv. nezávislých regulátorů.Diskuse to není nijak malicherná, neboť s pokračující liberalizací námony úřady rostou jako houby po dešti. Je veskrze pozitivní, že můžemesledovat odhodlání bránit jejich nezávislost, leč méně radostný již jeúplný nezájem o samotnou podstatu a oprávněnost jejich vzniku. Veškerédebaty se odehrávají za předpokladu, že pro správné fungování trhu jedostatečná regulace naprosto nezbytná. Pokusme se tento obecně sdílenýpředpoklad zpochybnit.
Základní myšlenka celého systému specifických odvětvových regulacívychází na jedné straně z pochopení nemožnosti centrálního plánování asoučasně z nepochopení závěrů moderní ekonomie blahobytu, založené nademonstrovaných preferencích, že pouze svobodný trh vede k maximálnímuuspokojení potřeb. Je zde tak přehlížen klíčový teorém ekonomické vědy,postulující neexistenci stabilní hranice mezi socialismem a trhem.Stručně řečeno, celá regulační mašinérie žije z mýtu smíšené ekonomiky.
Z čeho pramení nutnost regulace? Podle zastánců regulačního přístupulze dělit ekonomickou sféru na dvě nesourodé oblasti. Za prvé na tu,kde trh funguje více méně uspokojivě a dále na tu, kde trh selhává.Zatímco do první oblasti u nás nespadá zřejmě vůbec nic, oblast druháje mnohem pestřejší, počínaje trhem bydlení přes zemědělství, školství,až po soudnictví, emisi peněz či poskytování bezpečnosti. Ponechme nynístranou jak ony navýsost hloupé regulace, tak i regulace poněkudkontroverznější (v politické, nikoli teoretické rovině) a zaměřme se nasoučasný celosvětový hit, na regulaci přirozených monopolů.
Přirozený monopol obvykle bývá definován jako tržní struktura, kdetechnologické podmínky výroby umožňují, aby průměrné náklady klesaly stím, jak se rozšiřuje objem produkce. V tomto odvětví nakonec zůstanejediný výrobce. Konkurence zde neexistuje a navíc by byla škodlivá,neboť by vytvářela neefektivní duplikace. Jediný výrobce si následněmůže díky své pozici stanovit vysoké ceny a poskytovat nekvalitníslužby. Proto zde vzniká potřeba nezávislého regulátora, který nastavípodmínky tak, jako by zde podnikalo více výrobců nebo si dokoncepodnikání více výrobců vynutí.
S tímto konceptem, jakkoli se nám dnes zdá přirozený, je spojenomnožství problémů a nedůsledností. Samotné vymezení relevantního trhupředstavuje v obecné rovině neřešitelný hlavolam, avšak nejslabší místocelého přístupu je skryto v jeho pojetí konkurence. Na ni nesmí býttotiž nahlíženo jako na stav, ale jako na dynamický procespodnikatelského objevování. Nedává smysl říkat, že konkurence seprohlubuje s rostoucím počtem podnikatelů v odvětví nebo s vyrovnávánímtržních podílů. Není pravdou, že v odvětvích jako např. vodárenství jevzhledem k existenci úspor z rozsahu a následném operování malého počtuvelkých firem slabá konkurence. Nutnou podmínkou konkurence není velkýpočet nabízejících, ale neomezená volnost vstupu podnikatelů na všechnyčásti trhu (právě volnému vstupu na trh však celá tzv. deregulačnílegislativa úporně brání).
Často je vznášena námitka, že i na svobodném trhu je vstup do tzv.síťových odvětví silně omezen vzhledem k velkému podílu fixních nákladůa navíc že by bylo nehospodárné, aby docházelo k duplikacím. Jedná se odalší mýtus.
Za prvé nežijeme ve modelu statické dokonalé konkurence s perfektnímiinformacemi, homogenními statky a nulovými transakčními náklady. Smyslkonkurence nespočívá v tom, že všichni vyrábějí totéž, ale že všichnimohou uspokojovat přání spotřebitelů. Každý podnikatel tak nutně čelíklesající poptávkové křivce a pokouší se udržet si své postavení avytvořit tedy co největší konkurenční bariéru vstupu, neboli být otolik lepší, aby se nikomu nevyplatilo do onoho odvětví vstoupit.Neexistuje žádný principiální rozdíl mezi tzv. síťovými odvětvími apečením housek. Jediná firma v odvětví na svobodném trhu nezískává svoupozici aktem agrese, ale tím že uspokojuje přání zákazníků lépe nežfirmy ostatní. Získáním dominantního postavení se navíc proceskonkurence nevyčerpává, firma se pohybuje v reálném světě nejistoty anerovnováhy. Měnící se podmínky budou neustále nabízet novépříležitosti k využití a zisk bude přitahovat do odvětví další výrobce.Pokud současný dominantní výrobce neuspěje v objevování novýchpříležitostí a nepřizpůsobí se měnícím se podmínkám, toto postaveníztratí.
Za druhé to, zda je správné provést jakoukoli duplikaci, nebolivstoupit do odvětví, kde je etablován jiný podnikatel, se může ukázatjedině na trhu, nelze to nijak vypočítat ani změřit. Při nezměněnépoptávce se to vyplatí tehdy, je-li nová investice o tolik výhodnější,že převáží všechny nevýhody plynoucí z opuštění starých kapitálovýchstatků, pro které neexistuje alternativní použití. Jen podnikatelvedený ziskovým motivem na základě informací obsažených v cenách můžeučinit takové rozhodnutí odpovědně (rozhoduje o majetku, za který neseodpovědnost), neboť on z něj bude mít zisk nebo naopak utrpí ztrátu.
Často se ve prospěch regulace uvádí také hypotéza, že dominantní firmapomocí tzv. predátorských praktik vytlačí konkurenty z trhu a následnězvýší ceny. Sama definice predátorských praktik je velmi obtížná.Obvykle jsou definovány jako prodej pod mezními náklady (rozuměnoúčetními). Cena na trhu však není určena náklady, ale užitkem, kterýdaný statek poskytuje. Navíc to nejsou účetní náklady, nýbrž nákladyobětované příležitosti, na základě kterých podnikatelé provádějí svásoučasná rozhodnutí. I kdybychom ale připustili, že výrobce prodává podnějak definovanými náklady, co z toho plyne? Zdá se že nictrestuhodného. Nesmíme zapomínat, že v konečném důsledku na svobodnémtrhu vždy rozhodují spotřebitelé. Pokud si tedy oni časem zvolí zadodavatele nějakého produktu jednu společnost, která poskytuje lepšíslužby za výrazně nižší ceny než společnost jiná, je to v souladu sjejich preferencemi. Říká-li někdo, že nejednají ve svém dlouhodobémzájmu a že na to jednou doplatí, neboť poté, co zůstane v oboru pouzejedna společnost, se zvýší ceny, může této tržní příležitosti využít kdosažení zisku.
Nyní by mělo být zřejmé, že nelze z ekonomického hlediska absolutně nicnamítat proti jakékoli momentální struktuře trhu. Optimální může býtstejně tak jeden výrobce, kartel nebo množství malých vzájemněnezávislých firem. Jestliže je otevřený přístup do odvětví, nebolineexistují žádné administrativní bariéry vstupu, pak si lze dominantnípozici udržet pouze soustavně kvalitnějším uspokojováním přáníspotřebitelů v porovnání se současnou i potenciální konkurencí.
Přesto nyní na chvíli předpokládejme, že svobodně vzniknuvší tržnístruktura je škodlivá a bez regulace se tudíž neobejdeme. Lze vůbecsmysluplně regulovat? Podívejme se na regulaci cen, která je na prvnípohled nejvíce viditelná a na kterou proto soustřeďují všechnyregulační orgány hlavní pozornost. Existují zde v zásadě dva přístupy.Prvním a starším je způsob, podle kterého se cena stanoví tak, abypokryla oprávněné náklady a přiměřený zisk. Je hojně využíván i u nás.Druhým typem je regulace pomocí tzv. cenových čepiček, kdy regulátorstanovuje cenu dle svého uvážení na předem stanovené období, přičemžzohledňuje růst cenové hladiny a současně se snaží cenu snižovat avytvářet tak tlak na efektivnost výrobců.
V obou případech je nezbytným předpokladem plnění funkce regulátorazískávat přesné a detailní informace. To však naráží na fenomén tzv.asymetrických informací, který znamená, že regulovaný subjekt má vždymnohem lepší informace o nákladech, dostupných technologiích, etc. nežregulátor. Důsledky jsou zřejmé. Regulátor se musí spolehnout z velkéčásti na informace, které mu poskytne sama regulovaná firma, v jejímžzájmu je evidentně dosažení co nejvyššího zisku.
Druhým neopomenutelným předpokladem, který úzce souvisí spředcházejícím, je ochota regulovaných firem spolupracovat sregulátorem, neboli ochota hrát s ním tzv. kooperativní hru. I tentopředpoklad lze v realitě obtížně naplnit. Motivace firmy je právěopačná. Je v jejím životním zájmu poskytovat takové údaje, které byvedly k co nejslabší regulaci.
Třetí nutnou podmínkou je nezávislost regulátora. Tomuto problému jevěnováno mnoho prostoru v současných diskusích a proto stačí jenpodotknout, že doposud byl každý regulátor vytvořený s jakýmikoliúmysly při své činnosti dříve či později ovládnut regulovanými firmamia rozhodoval v jejich prospěch. Vzhledem k tomu, že regulace byla vždystvořena na přání klíčových hráčů na trhu jako způsob obrany předkonkurencí a nikoli jako ochrana zákazníků, za kterou se dnes vydává,to ostatně nikoho nemůže překvapit. I kdybychom tedy, čistě pro tentoargument, připustili, že správně prováděná regulace přispěje k zvýšeníblahobytu, přesto, jak vidíme, neexistuje žádný použitelný nástroj, jaktoho dosáhnout.
Jakýkoli zásah státu do tržního mechanismu vyvolává nutnost dalších adalších zásahů a stejně tak jako regulace trhu práce nepředstavujeřešení nezaměstnanosti, ale její příčinu, i antimonopolní regulacemonopoly nereguluje, nýbrž vytváří. Na svobodném trhu mohou lidéprosperovat jen díky uspokojování potřeb ostatních. To v případěregulací neplatí. Každá regulace vždy privileguje některé jednotlivcena úkor jiných. Pokud je obohacení některých zájmových skupin cílemregulace, bylo by čestné to přiznat. Pokud je cílem zvýšení celkovéhoblahobytu, měli bychom si uvědomit, jak marné je snažení naléztkriterium, podle kterého bychom byli sto říci, že pro společnost jelepší, když někomu vezmeme a jinému na oplátku přilepšíme. Pokud bybylo v lidských silách stanovit takové kriterium, na co potompotřebujeme trh?
Vzdejme se proto mýtu smíšené ekonomiky a přiznejme rovnou, ženeexistuje žádná třetí cesta mezi centrálním plánováním a trhem. Pokudjsme tak osvícení, že dokážeme stanovit optimální množství, kvalitu acenu elektrické energie, plynu, pitné vody, ale i vysokoškoláků nebotřeba dálnic, proč tyto schopnosti plně nevyužít. Pokud však tohoschopni nejsme, dejme raději ruce pryč.
