Mnozí čtenáři si jistě povšimli, že před Ústavní soudem ČR v současnosti probíhá řízení, jehož předmětem je přezkum ústavnosti tzv. regulačních poplatků ve zdravotnictví. Mediální pozornost si tento týden získal zejména „tvrdý výslech“ premiéra Topolánka a ministra Julínka ústavními soudci při jednání (viz zde a zde). Obzvláště vydařenou slovní „přestřelku“ mezi Julínkem a soudcem Nykodýmem lze shlédnout i na youtube. (Dlužno dodat, že Julínkova intelektuální kapacita se v tomto záznamu nejeví zrovna v lichotivém světle.) Ústavní soud nakonec ve středu žádný verdikt nevynesl, nýbrž jednání o návrhu na zrušení zdravotnické části reformy veřejných financí odročil na neurčito; komentátoři z toho usuzují, že mezi ústavními soudci v současnosti není jasná většina ani pro zrušení poplatků coby protiústavních, ani pro jejích ponechání v platnosti. Soudcové si zkrátka dávají jakýsi „čas na rozmyšlenou“.
Nicméně, zkusme se podívat, jak na věc pohlíží český ústavní řád.
Ach ta Listina …
Nejprve uveďme znění relevantních ustanovení Listiny základních práv a svobod, jež je nedílnou součástí ústavního řádu ČR.
Článek 31 Listiny:
„Občané mají na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon.“
Článek 41 odst. 1 Listiny:
„Práv uvedených v čl. 26, čl. 27 odst. 4, čl. 28 až 31 (…) Listiny je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí.“
Článek 4 odst. 4 Listiny:
„Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro jaké byla stanovena.“
Co z těchto ustanovení vyplývá? Za prvé Listina v ústavní rovině zakotvuje, že standardní zdravotní péče, zaměřená na léčbu poruch zdraví, má být poskytována na základě veřejného zdravotního pojištění, přičemž v okamžiku spotřeby dané služby, která spadá do rozsahu zdravotního pojištění, by občan žádnou další platbu za tuto zdravotní péči již platit neměl. S ohledem na čl. 41/1 Listiny ovšem není „právo na bezplatnou zdravotní péči“ přímo aplikovatelné, nýbrž se jej lze dovolávat jen v mezích zákonů, které toto právo provádějí. Nicméně zákon, jímž se provádí (konkretizuje) dotčené ústavní právo, samozřejmě nemůže existenci tohoto práva fakticky popřít, tj. vyprázdnit jeho obsah. To by pak nebyl „prováděcí zákon“, ale “popírající zákon“. :o) Tato skutečnost vyplývá i z čl. 4 odst. 4 Listiny – prováděcí zákon musí „šetřit podstatu a smysl práva na bezplatnou zdravotní péči“.
V úvahu tu pak přicházejí dva základní způsoby interpretace. Striktní, doslovný výklad čl. 31 Listiny vede nevyhnutelně k závěru, že je-li daný okruh zdravotní péče financován z veřejného zdravotního pojištění, musí být pro občany v době spotřeby „zdarma“, tedy žádný další dodatečný poplatek (vedle platby pojistného) není v očích Listiny přípustný, neboť by nešetřil podstatu tohoto práva. Podstata tohoto práva potom podle tohoto výkladu spočívá v tom, že od občana nelze vedle platby pojistného vyžadovat žádnou jinou další platbu za konzumaci zdravotní péče, která je financována ze zdravotního pojištění . Zákonodárci je však ponechána určitá volnost v tom, aby rozhodl, jaký okruh zdravotní péče bude hrazen ze zdravotního pojištění a jaký okruh péče bude naopak hrazen jiným způsobem (např. i „out of pocket“ pacientem). Pokud by chtěl zákonodárce určité typy služeb souvisejících se zdravotní péčí podrobit regulačním poplatkům, musel by je vyčlenit z režimu zdravotního pojištění. Tak např. by bylo v rámci tohoto výkladu přinejmenším prima facie z ústavního hlediska v pořádku, kdyby zákon stanovil, že stravování v nemocnicích nespadá do okruhu zdravotní péče financované z veřejného zdravotního pojištění, nýbrž si stravování pacienti hradí z vlastní kapsy. I zde však může nastat situace, kdy zákonodárce vyčlení z režimu veřejného zdravotního pojištění natolik rozsáhlý okruh služeb souvisejích se zdravotní péčí, že tím fakticky popře, vyprázdní obsah „práva na bezplatnou zdravotní péči“. Pak by ale „nešetřil podstatu a smysl“ tohoto práva a počínal by si v rozporu s ústavou.
Poněkud volnější a méně formální výklad oněch ustanovení naopak připouští, aby regulační poplatky byly zavedeny i u úkonů zdravotní péče, které jsou financovány ze zdravotního pojištění. Testem toho, zda zákonodárce dostatečně šetřil podstatu a smysl práva na bezpatnou zdravotní péči by pak bylo např. to, zda poplatky představují pro některé kategorie občanů „reálnou překážku, která významněji ohrožuje jejich přístup k potřebné zdravotní péči“.
Mimochodem, Ústavní soud Slovenské republiky se prakticky totožnou otázkou zabýval ve svém rozhodnutí ze 17. května 2004, sp. zn. PL ÚS 38/03-89. Slovenská Ústava totiž v této oblasti obsahuje de facto stejně formulovaná ustanovení, jako Listina základních práv a svobod. ÚS SR se tehdy poměrem hlasů 9 : 2 přiklonil k posléze uvedenému, méně formálnímu výkladu. Zajímavé je i Odlišné stanovisko soudkyně źudmily Gajdošíkovej a soudce Eduarda Baránya v této kauze.
Ať již český Ústavní soud ČR rozhodne nakonec tak či onak, celý tento spor ukazuje v celé nahotě nesmyslnost toho, aby ústava fixovala konkrétní způsob financování zdravotní péče. Jakákoli reforma statu quo je pak ještě obtížnější, než by tomu bylo jinak.
Bonus:
Viz též diskusi k příspěvku “Glosa ke včerejšímu jednání ÚS ve věci poplatků” na blogu Jiné právo.
