Soupeření předpisů

Poučení z minulosti, příprava na budoucnost – obhajoba konkurence právních řádů

Směřování k regulatornímu monopolu

V historii lidstva můžeme vysledovat jednu převažující tendenci: koncentraci vlády do rukou stále menšího počtu lidí. Ovládání vlastního života a vztahů ve společnosti, které přirozeně spočívá v rukou jednotlivce, je stále ve větší míře nahrazováno vládou státní moci. Státní mocí myslíme to, co Albert Jay Nock postavil do protikladu k moci nad sebou samým – státní moc stojí na principu monopolní, silou vynutitelné moci nařizovat. Jak výstižně uvedl Nock, „každé rozšíření státní moci, ať už dobrovolně udělené nebo uchopené silou, připravuje o stejně velký díl moci společnost; neexistuje, a ani existovat nemůže, posílení moci státu, které by současně ve stejné míře nepřipravilo o výkon moci jednotlivé členy společnosti.“¹
Přirozeným nepřítelem monopolu je konkurence. Proto politici a byrokraté označují regulatorní konkurenci jako „race to the bottom“, (závod na dno) – na dno své vlastní moci a příjmu. A proto je regulatorní konkurence tak důležitá – pro život, svobodu a proces lidského usilování o štěstí.
Konkrétním projevem této tendence k monopolizaci regulatorní moci je politika centralizace. Opakem je decentralizace – princip subsidiarity – nebo raději použijme nezprofanované slovo ne-centralizace, přístup, kdy jsou rozhodnutí prováděna na nejnižší možné úrovni.
V tomto textu ukážeme, proč jsou centralizace a regulatorní monopol škodlivé a nebezpečné a proč potřebují protiváhu v podobě regulatorní konkurence, jejímž projevem je politika skutečné subsidiarity a decentralizace. V hlavní části naší analýzy regulatorní konkurence rozebereme nejběžnější argumenty ve prospěch centralizace.
Dynamický přístup nám umožní pochopit vnitřní dynamiku politiky centralizace. Bez důkladného pochopení politiky centralizace a motivací, které za ní stojí, nelze stejnou vahou argumentovat proti centralizaci.

Regulatorní konkurence v historii Evropy

Většina historiků dnes sdílí názor, že Evropa za svoje kulturní bohatství vděčí právě účinnému omezení moci díky konkurenci a rozmanitosti. Jak postřehl David Landes ve své slavné knize The Wealth and Poverty of Nations, evropský despotismus byl zmírňován zákonnými omezeními, územní roztříštěností a rozdělením moci v rámci států mezi konkurující si autority.
Projevem této fragmentace bylo velké množství malých městských států a nezávislých knížectví. Až do 17. století bylo např. na území dnešního Německa 51 nezávislých městských států, 234 zemí a 1500 knížectví. Hanzovní města a švýcarské kantony byly malými jurisdikcemi podobně jako antické republiky typu Benátky či Janov. Územní rozdělení na takové množství konkurujících si center moci představovalo jedno z mála pozitivních důsledků feudalismu. Toto omezení moci ponechalo obyvatelům Evropy dostatek prostoru k tomu, aby mohli vytvořit tzv. evropský zázrak, tu explozi bohatství, která Evropu postavila daleko před zbytek světa. Jak uvádí Baechler, „expanze kapitalismu má kořeny v politické anarchii [středověku].”² Škodlivého vlivu centralizace na prosperitu si všiml i Johann Wolfgang Goethe: „Frankfurt, Brémy, Hamburk, Lübeck jsou města veliká a krásná a jejich vliv na bohatství Německa je nevyčíslitelný. Zůstala by ale tím čím jsou, kdyby ztratila svoji nezávislost a byla začleněna [do Německé říše]?”³
Může být historickou náhodou, že „po pádu Říma nebyla žádná říše schopná Evropě dominovat,” jak uvádí Ralph Raico a že se Evropa rozpadla na „složitou mozaiku konkurujících si národů, knížectví a městských států.“ Výsledkem této fragmentace se „všemožní vládci ocitli ve vzájemné konkurenci. Jakmile chtěl některý panovník vydělávat kořistnickým zdaněním nebo svévolným konfiskováním majetku, mohl snadno přijít o produktivní občany, kteří mohli odejít z jeho jurisdikce i se svým kapitálem.” Stejná omezení státní moci podtrhují ve svém díle „Jak Západ zbohatl“ (How the West Grew Rich) i Rosenberg a Birdzell. Stručně řečeno, minulost Evropy je možné charakterizovat jako systém efektivní regulatorní konkurence, bez níž by tržní ekonomika nemohla nikdy v Evropě zapustit své blahodárné kořeny.
I dnes ve věku tuhé centralizace jen dvě země z desítky nejbohatších zemí světa mají přes 5 milionů obyvatel – těmito zeměmi jsou Spojené státy a Švýcarsko.⁴ Zatímco Švýcarsko je dnes jednou z nejmenších zemí na světě, jedno má se Spojenými státy společné – obě země jsou ve srovnání s jinými zeměmi velmi decentralizované, což jim kompenzuje nevýhodu relativní velikosti.
Důležitým ponaučením z evropské historie je, že výše popsané omezení moci nebylo primárně důsledkem převažující ideologické oddanosti myšlenkám decentralizace či jakéhosi dobrovolného sebeomezení vládců. Ne, byl to nezamýšlený důsledek řady překážek, které bránily rozšiřování politické moci. Tyto překážky byly minimálně dvojí: jednak horizontální a jednak vertikální konkurence mezi mnoha stranami usilujícími o získání, udržení a rozšíření své moci. Horizontální konkurencí myslíme územní roztříštěnost mocenských center díky mimořádné rozmanitosti obyvatel kontinentu i jeho geografických rysů. Vertikální konkurencí myslíme konkurenci mezi překrývajícími se centry moci, která své ambice vykonávala současně na stejném území. V této vertikální konkurenci byla nejdůležitější protiváhou politických vládců usilujících o moc nad poddanými církev, a hlavní protiváhou církevní touhy po moci byli političtí vládci. Jak napsal Ralph Raico, „Králové […] měli mocné soupeře v ambiciózních baronech a církevních autoritách, které byly zaštítěny mezinárodní církví.”
Bohužel během posledních staletí tyto překážky postupně mizely, což otevřelo dveře centralizaci. Tento trend přinesly nové politické ideologie – absolutismus, socialismus a nacionalismus. Jak postřehl Brink Lindsey, „Obrovská tvorba bohatství během průmyslové revoluce, umožněná procesem pokusomyl tržní konkurence, byla následně mylně interpretována jako triumf osvíceného řízení a centrálního plánování. Lidé uvěřili, že nové obrovské průmyslové podniky jsou důkazem nadřazenosti velikosti a technokratické kontroly nad náhodnou marnotratností tržní konkurence. Lidé uvěřili, že logika industrializace hovořila pro rozšíření shora řízené racionality továren na celou společnost – jinými slovy, že logickým vyústěním úspěchu průmyslové revoluce je sociální inženýrství.”⁵
Budoucnost začala patřit centralizaci a řízení shora, s nedozírnými následky.

Škodlivé důsledky centralizace

a) Čím větší rozsah regulatorního monopolu, tím horší je dopad špatných regulatorních rozhodnutí
Ve světě, kde jsou znalosti nutně limitované a kde ani nejmoudřejší politik není vševědoucí, nutně dochází k omylům a chybám. Jak vysvětluje Robert Nef, pravděpodobnost koncentrace moudrosti v jednom rozhodovacím centru je spíše malá: „Pokud centrum pozná, co je obecně dobré a dokáže to moudře implementovat, nebyla by centralizace jako taková špatná. Nebezpečí ale spočívá jinde. Pravděpodobnost, že centralizována a byrokraticky implementována nebude v převažující míře moudrost, nýbrž omyly, je mnohem větší, než šance, že zemi budou z centra vládnout ti nejmoudřejší. Necentralizované struktury také mohou mít nerozumné a špatné vlády, ale vždy si uchovávají možnost srovnání a poučení. Pravděpodobnost zlepšování situace krok za krokem je nepoměrně větší.”⁶
Zatímco prospěšná rozhodnutí mohou být napodobována, hned jak se pozitivně projeví, škodlivá rozhodnutí lze sotva brát bez následků zpět. Bylo by proto mimořádně nemoudré ponechat osud rozsáhlého území k rozhodování jedinému mocenskému centru, které by mohlo silou vždy zvrátit rozhodnutí menších entit.
Tento argument lze dobře ilustrovat konstrukční opatrností, která se používá u vysoce rizikových technologií. Např. u jaderných elektráren jsou podstatné protihavarijní technologie a nezávislé kontrolní systémy. Protihavarijní ochrana využívá různých paralelních ochranných systémů k udržení nebezpečných látek. Nezávislost technických systémů pomáhá předcházet kompletním systémovým selháním, která mohou vlivem technických a lidských chyb vznikat.
Takové „kompletní systémové selhání“ nastalo např. v Číně, kde jediné špatné rozhodnutí monopolní moci vedlo k náhlému úpadku kontinentu: „do roku 1500 hrozil trest smrti každému, kdo postavil loď s více než dvěma stěžni, v roce 1525 měly pobřežní stráže pokyn zničit všechny lodi, které vypluly na oceán a jejich majitele zatknout.“⁷
Jak vysvětlují Rosenberg a Birdzell, „Jedním z možných vysvětlení, proč se čínské vyspělé technologie neproměnily v hospodářský růst podobně jako na Západě, bylo, že čínský systém zásluh a privilegií vedl k centralizaci moci, zatímco v Evropě byla moc roztroušena mezi pozemkovou šlechtu Čínská zkušenost umožňuje vyvodit, že pozdní rozvoj evropské státní správy, protějšku … čínského mandarinátu, pomohl držet otevřené dveře nastupujícímu kapitalismu. Hodnotové rozdíly mezi evropskými obchodníky a čínskými mandaríny by se daly přirovnat k rozdílům mezi evropskými obchodníky a pruskými, francouzskými či anglickými státními úředníky. Evropským státním úředníkům tehdy doba nepřála. Dostali se k moci příliš pozdě, aby dokázali vzestup kapitalismu zarazit a jejich jediná možnost prosazování mandarínských hodnot spočívala v postupném fabiánském usilování o kontrolu nad těmi aspekty kapitalismu, které nedokázaly uniknout z jejich dosahu.”⁸
b) Překážka inovacím a rozvoji
Jedním z význačných objevů nositele Nobelovy ceny F.A. von Hayeka byla analýza důležité role konkurence jakožto procesu objevování. Jak uvedl Hayek, „Význam konkurence je jen v tom, že výsledky jejího působení nelze předvídat a že se tím tak liší od výsledků, které by byly plodem záměrného usilovní.”⁹ Tam, kde je tato konkurence omezována, je bržděn i proces objevování. Naproti tomu v konkurenci se z definice objevuje mnohem více informací – každý z konkurentů usiluje o využití svých specifických znalostí a informací o výrobních činitelích, které ovládá, a o prostředí, ve kterém se pohybuje, s cílem jejich nejlepšího možného využití. Kde žádná konkurence neexistuje, využívají se jen informace a znalosti, kterými disponuje monopol. Toto omezení zmenšuje pravděpodobnost vzniku inovací, protože inovace vždy spočívá v objevení nového způsobu využití stávajících prostředků a proto závisí na dostupnosti specifických znalostí a informací o prostředcích a cílech, které jsou často neviditelné a roztroušené.
Díky omezení a roztroušenosti lidských znalostí přichází většina rozvoje cestou pokus-omyl. Nahrazení mnoha konkurujících si aktérů jedinou rozhodovací jednotkou vždy vede k omezení příležitostí k pokusům a k omezenému poučení z chyb a omylů, a případné chyby a omyly současně způsobují více škod. Pokud neexistují žádní konkurenti, se kterými se lze srovnávat, nelze ani rozpoznávat a zavrhovat slepé uličky. Naproti tomu v prostředí konkurence je experimentování povzbuzováno a pokusy s přínosnými výsledky budou přijaty, zatímco pokusy vedoucí k chybám jsou rychle opouštěny.
Hayekův učitel, skvělý rakouský ekonom Ludwig von Mises, je s Hayekem v souladu, když hodnotí efekty konkurenčního systému a rigidního systému, rozdíly mezi ne-centralismem a centralizací, na inovace a rozvoj. Mises upozorňuje na vrozenou většinovou neochotu ke změnám: „Veškerý lidský pokrok byl dosažen výsledkem iniciativy malé menšiny, která se začala odchylovat od myšlenek a zvyků většiny, dokud svým příkladem nakonec nepřiměla ostatní přijmout inovace za své.”¹⁰
Jakýkoliv nový výrobek je nejprve odzkoušen osobami s dostatkem odvahy odložit osvědčené. Jen pokud se kvalita nového výrobku osvědčí, začne se vyrábět pro masový trh. Protože centralizovaný stát je charakterizován uniformním právním systémem platným na daném území, a protože centralizovaný stát má ve své podstatě méně takových menšin než mnoho menších států na stejném území, mají centralizované státy tendenci být mnohem rigidnější. Někdo by mohl namítnout, že to nemusí být problém, pokud centralizované státy jednají se svými poddanými laskavěji než malé státy, které se třeba nacházejí v prostředí regulatorní konkurence. Jenže, jak ukážeme dále, taková myšlenková linie se opírá o nesprávné pochopení podstaty vlády: nic takového jako laskavá vláda neexistuje, a zejména jde-li o vládu centralizovanou.
c) Líheň domácích konfliktů
Dále obrátíme naši pozornost k otázce, zda centralizovaná vláda spíše zažehnává domácí konflikty nebo zda je spíše způsobuje. Centrum je obvykle chápáno jako jediný garant domácí stability, což je přinejmenším sporné. Centralizované vlády, aby dokázaly s konečnou platností kontrolovat „svá“ území, potřebují vytvořit modelovou společnost a současně musí rozbít hlavní překážky tohoto úsilí: místní odlišnosti. Jak může centrální autorita účinně ovládat své obyvatelstvo, pokud proti jejím centrálním plánům stojí rozličné místní tradice? Hlavní důvod místních konfliktů tudíž lze vystopovat v ideji homogenního státu a v úsilí centra najít pojítka národní jednoty. Důsledkem je, že lokální řešení lokálních problémů jsou nahrazena centralizovaným řešením lokálních problémů. Tím jsou zaseta semínka konfliktu, jelikož byrokraté v centru postrádají informace a znalosti nezbytné k účinnému a správnému řešení lokálních problémů a tito byrokraté současně mají za to, že k zasahování do místních záležitostí mají legitimní, tj. ústavní právo. Na rozdíl od volného trhu, kde je každá směna provedena na principu dobrovolnosti,„v politice každý příklad nejednomyslného rozhodování znamená vždy přerozdělování. (Krom toho, jednomyslnost v politice bude vždy okrajová. Je to vlastně protimluv.)”¹¹ A přerozdělování je vždy živnou půdou pro konflikt. Dnes kolem sebe můžeme vidět bezpočet příkladů nejednomyslného politického rozhodování v tolika různých oblastech, ať už se to týká Společné zemědělské politiky, měnové politiky Evropské centrální banky, nemluvě o nekonečných sporech mezi Vlámy a Valony v Belgii, Basky a španělskou centrální vládou nebo o sporech v bývalé Jugoslávii. Regulatorní konkurence naproti tomu znamená, že politické pnutí je omezeno na lokální jurisdikci, a to zabraňuje, aby se příliš rozevíraly nůžky mezi preferencemi populace a agendou byrokracie. To garantuje větší korelaci mezi preferencemi na jedné straně a platnou legislativou na straně druhé. Navíc, pravděpodobnost konfliktu se v prostředí regulatorní konkurence vždy snižuje, protože obyvatelstvo může špatným politikám bez velkých nákladů uniknout do sousedních jurisdikcí.
d) Růst státu
Jednou z nejzřetelnějších tendencí západní společnosti ve 20. století byl obrovský růst státu. V Evropě i ve Spojených státech vlády od 30. let trvale zvyšovaly státní výdaje, a to i po očištění o výdaje na vedení válek. Ve stejném období docházelo ke koncentraci moci do rukou centrální vlády, ať již prostřednictvím centralizace bankovnictví a emise peněz nebo prostřednictvím nového intervencionismu založeného na falešných teoriích Johna Maynarda Keynese, jehož hlavní práce byly publikovány mezi léty 1920 a 1936 a poskytly v té době ospravedlnění pro rostoucí vládní výdaje. Keynesovy teorie postavené na sporných sociologických a ekonomických konceptech umožnily státům maskovat autentický zájem na rozšiřování moci, a machiavelistickým trikem ospravedlnily bezprecedentní nárůst státu ve jménu společenského a vědeckého pokroku.
Centralizace z definice rozšiřuje rozsah vládních aktivit. Navíc, odstraňuje většinu omezení růstu státu. S rostoucími výdaji vlády (která již nemusí soutěžit o vzácné zdroje), břemeno uvalené na obyvatelstvo narůstá – jak ve formě daní, tak ve formě nařízení a regulací.
Konečně, centralizace je nezbytnou podmínkou totalitarismu – konečného důsledku růstu státu. Jako varování mohou posloužit slova Waltera Williamse: „Zkusme tento myšlenkový experiment. Představte si, že jste diktátor. Mezi mnoha svobodu likvidujícími cíli máte vyhlazení černochů, židů, katolíků, jak je libo. Co byste upřednostnili – Spojené státy s politickou mocí centralizovanou ve Washingtonu, s mocnými vládními agenturami, s podrobnými informacemi o všech občanech a podřízenými státy, nebo moc rozdělenou mezi 50 států s tisíci místními jurisdikcemi a omezenou federální vládou?”¹²
e) Větší náchylnost ke krizím
Čím více je organizace nebo systém centralizován, tím více je náchylnější ke krizím a tím déle trvající a bolestivější krize budou. Inženýři to dobře znají: Pokud má být zkonstruovaný systém odolný vůči chybám a co možná nejstabilnější, je nezbytné zanést do něj redundantní a funkčně nezávislé prvky, místo koncentrování důležitých funkcí na jednom místě. Centralizace je často obhajována právě tím, že může pomoci eliminovat „redundantní prvky“ ve formě několika jednotek vykonávajících obdobné funkce a tím zvýšit „efektivnost“. Takový přístup je ale v případě složitých systémů krajně nezodpovědný. Platí to pro vyspělé technologie, které se stále častěji spoléhají na více nezávislých a samonápravných systémů, a ještě více to platí pro něco tak spletitého a vzácného, jako je lidská společnost.
V případě krize, která obvykle přichází neočekávaně, je klíčová flexibilita narušeného systému. Neflexibilnímu a centralizovanému systému může uštědřit smrtící ránu jediná neočekávaná událost, která přesahuje schopnosti centra. Flexibilní systém, který se skládá z různých nezávislých částí, naproti tomu omezuje rozsah škodlivých efektů a má větší schopnost sebenápravy tím, že ponechává větší prostor experimentům a rychlému přizpůsobení.
Konkrétně nové druhy krizí, kterým moderní společnosti čelí, ukazují, jak je možnost decentralizovaného mechanismu pokusů a omylů klíčová k tomu, abychom se vyvarovali typického konce starověkých civilizací. Bruno S. Frey ve své analýze účinnosti různých reakcí na hrozbu terorismu vyvozuje, že nejlepší pojistkou je decentralizace: Čím je stát decentralizovanější, tím je méně citlivý na terorismus.¹³ To samé platí pro hospodářské krize. Ve skutečnosti finanční otřesy jsou často přímým důsledkem centralizace. Od té doby, co státem kontrolované centrální banky mají pravomoc emitovat peníze, doprovází společnost kolísající inflace a střídání strmého růstu poptávky s recesí. Čím větší je oblast s centrálně řízenou měnou, tím větší bude dopad finančních krizí. Např. krize, která vedla k runům na banky v Argentině, ovlivnila životy a majetek každého, kdo měl vklad v národní měně, tedy prakticky všechny lidi na území Argentiny. Kdyby v zemi existoval decentralizovaný finanční systém, kdyby např. mohly existovat alternativní regionální nebo soukromé měny, ekonomický systém by se s krizí pesa rychle vypořádal a většina škod nikdy nenastala.
f) Odcizení lidí
Čím dále od jednotlivce rozhodování probíhá, tím větší je odcizení lidí od vzdálené „vládnoucí elity“. V důsledku toho musí politici tuto propast mezi jednotlivcem a rozhodováním, které život jednotlivce ovlivňuje, nějak překlenovat pomocí náhražkových ideologií. Jednou z možností je konstrukce umělých „rozšířených společenství“, která má extenzi moci zakrýt tím, že jednotlivé národy, rasy, třídy či celé kontinenty označí za „jednu rodinu se společnými zájmy,“ která tudíž potřebuje jediného politického vůdce. Jinou strategií je pokusit se režim legitimizovat pěstováním pseudo-náboženské víry, která přiměje obyvatelstvo věřit, že nadvláda je osudovou nezbytností. Adolf Gasser si všiml této tendence v historii Evropy: „Velké národy v Evropě zůstávají nasáklé principem administrativního pořádku a podřízenosti a autoritářský duch je tam tudíž stále silný.”¹⁴
Odcizení lidí a vlády nevyhnutelně podporuje duch podřízenosti: jakmile je vláda člověka nad sebou samým nahrazena centralizovaným příkazem, stávají se kolektivní rozhodnutí externím faktorem našeho bytí, nevyhnutelným osudem, kterému se je třeba podvolit. Politika se stává šoubysnysem, který vytváří iluze, jež mají poddané ukonejšit k uspokojení s daným stavem. Jak varoval Alexis de Tocqueville, „marné je svolávat národ, který tak silně podléhá centrální moci, aby čas od času vybral své zástupce ve volbách; tento vzácný okamžik svobodné volby, jakkoliv může být důležitý, pak nedokáže zabránit tomu, aby lidé postupně ztráceli schopnost myslet, vnímat a samostatně jednat a postupně tak upadali pod úroveň lidských bytostí s vlastní vůlí.”¹⁵