Jaká je budoucnost Bosny a Hercegoviny?

Říjnové parlamentní volby v Bosně a Hercegovině, v nichž se volí prezident i vlády na úrovni celého státu, entit a kantonů, opět přitahují pozornost k této zemi na Západním Balkáně. Po krvavé válce v 90. letech byl vytvořen nestabilní politický systém, v jehož rámci je země zhruba rozdělena na dvě části: jednou z nich je Federace Bosny a Hercegoviny (BiH), kde žije převážně bosenská a chorvatská část obyvatelstva, a druhou je Republika Srbská, kde žije srbská část obyvatelstva.

Bosňácko-chorvatská část čítá osm kantonů, z nichž pět má bosňáckou většinu, tři chorvatskou a dva jsou etnicky smíšené. Předsednictvo Bosny a Hercegoviny se skládá ze tří členů: jednoho Bosňáka a jednoho Chorvata, kteří jsou voleni z BiH, a jednoho Srba, který je volen z Republiky srbské.

Celkově má Bosna a Hercegovina, země s 2,5 miliony obyvatel, celkem 149 ministrů ve 13 vládách, devět prezidentů a viceprezidentů a 635 členů parlamentu. Je zřejmé, že to představuje vysokou cenu za nastolení míru, ale ať už s aktuálními strukturami souhlasíme či nikoli, je evidentní, že přetrvávají závažné problémy.

Tlak ze strany amerického Kongresu

První a aktuální otázkou je postavení takzvaného „vysokého představitele“ pro Bosnu a Hercegovinu. Jedná se o mezinárodního úředníka, jehož úkolem je dohlížet na civilní části mírové dohody, která ukončila bosenskou válku v letech 1992–1995. V roce 1997 získal tento úředník mimořádné pravomoci, tzv. „bonnské pravomoci“. Ty umožňují vysokému představiteli schvalovat nové zákony, rušit stávající zákony a odvolávat volené či jmenované místní úředníky, kteří porušují nebo blokují mírovou dohodu. Tyto pravomoci vysloužily vysokým představitelům přezdívku „místokrál Bosny“.

Až donedávna tuto funkci zastával Christian Schmidt, bývalý německý ministr zemědělství. Z funkce odstoupil v květnu 2026, zřejmě částečně kvůli tlaku ze strany Spojených států, a to po ostré konfrontaci s Miloradem Dodikem, tehdejším prezidentem Republiky srbské. Dodik byl obviněn z přijetí zákonů, které byly v rozporu s rozhodnutími vysokého představitele. V roce 2023 Schmidt novelizoval trestní zákoník a zavedl opatření, podle něhož se neprovedení nebo maření jeho rozhodnutí stalo trestným činem.

Toto téma má mezinárodní rozměr, neboť nedávno členka Kongresu USA Celeste Maloyová vyzvala v dopise americké ministerstvo financí, aby prošetřilo obvinění, že Schmidt a členové Ústřední volební komise Bosny a Hercegoviny zasahovali do demokratického procesu v Republice srbské v souvislosti s odvoláním Dodika.

Mezinárodní napětí

Dodikův prezidentský mandát byl zrušen v srpnu 2025 v návaznosti na soudní rozsudek, který ho odsoudil k jednomu roku vězení a šestiletému zákazu zastávat prezidentský úřad. V dubnu 2025 Schmidt rovněž pozastavil vyplácení veřejných prostředků Dodikově politické straně. Na protest Dodik poukázal na to, že Schmidt nemá pověření Rady bezpečnosti OSN, a dodal: „Jak to, že ostatní strany tyto prostředky dostanou a my ne?“

Dřívější sankce uvalené Spojenými státy na Dodika byly zrušeny americkým prezidentem Donaldem Trumpem v létě roku 2025. V rámci západní aliance panuje ohledně této záležitosti přetrvávající napětí. Návrh Itálie nominovat jednoho ze svých diplomatů, Antonia Zanardiho Landiho, na post vysokého představitele podporují Spojené státy. Francie, Velká Británie a Německo však podporují francouzského diplomata René Troccaze. USA zjevně upřednostňují vysokého představitele, který zasahuje méně do vnitřního řízení Bosny a který své mimořádné pravomoci uplatňuje opatrněji. Evropské vlády se obávají rychlého omezení mezinárodního dohledu.

Krize roku 2022

Celá tato epizoda navázala na dřívější senzační událost během předchozích parlamentních voleb v říjnu 2022. Tehdy, hned po uzavření volebních místností, Schmidt prosadil změny volebního zákona Bosny a Hercegoviny a také 21 pozměňovacích návrhů k Ústavě Federace Bosny a Hercegoviny.

Profesoři ústavního práva Jens Woelk a Maja Sahadžić se k tomu vyjadřují na webu Verfassungsblog.de a poznamenávají:

„To vyvolalo v některých částech země rozsáhlé obavy a demonstrace před budovou Úřadu vysokého představitele v Sarajevu. Temné předtuchy byly brzy rozptýleny, když vysoký představitel zřejmě změnil názor a prosadil pouze technické změny volebního zákona. Vysoký představitel, který byl zjevně pod tlakem, dokonce před kamerami propukl v hněv, ale trval na tom, že může prosadit i další změny.“

Citují přitom stanovisko Benátské komise z roku 2005 k ústavní situaci v Bosně a Hercegovině, v němž se uvádí:

„…rozhodně však není normální, aby nevolený cizinec vykonával takové pravomoci v členském státě Rady Evropy, a odůvodnění těchto pravomocí pro budoucnost si zaslouží nejen politické, ale i právní zvážení. Tyto pravomoci lze kvalifikovat jako mimořádné pravomoci. Vzhledem ke své povaze však musí mimořádné pravomoci zaniknout spolu s mimořádnou situací, která původně odůvodňovala jejich použití.“

Někteří tvrdili, že Schmidtovy změny přinesly bosenským Chorvatům volební výhody. Vzhledem k situaci Chorvatů lze jeho institucionální změny možná obhájit. V případu Ljubić z roku 2016 Ústavní soud bosňácko-chorvatské federace rozhodl, že volební zákony porušují Daytonskou mírovou dohodu, jelikož umožňují početně dominantním Bosňákům v entitě federace přehlasovat chorvatskou menšinu. Díky tomu mohou fakticky volit chorvatského člena trojčlenného předsednictva i delegáty do parlamentu.

Ačkoli se může jednat o oprávněnou obavu, není zrovna dobrým znamením, když jsou během sčítání hlasů prosazovány významné institucionální změny.

Přetrvávající institucionální otázky

V neposlední řadě je tu etnický charakter ústavní struktury Bosny a Hercegoviny. Evropský soud pro lidská práva rozhodl v roce 2009 v případu Sejdić a Finci proti Bosně a Hercegovině, že tato ústavní struktura je diskriminační.

V tomto případě Dervo Sejdić, romského původu, a Jakob Finci, bosenský občan židovského původu, nemohli kandidovat do předsednictva a Sněmovny národů, protože nepatřili k žádnému ze tří ústavně uznaných zakládajících národů.

Část problému spočívá v tom, že Daytonská dohoda z roku 1995 měla především zajistit mír a méně pak poskytnout dlouhodobé institucionální uspořádání do budoucna. Vzhledem k přetrvávajícím napětím se ukázalo jako politicky nemožné dohodnout se na jakékoli institucionální alternativě.

Cesta vpřed

Evropský parlament, německý think tank European Stability Initiative a mnoho dalších vyzvalo k zásadním změnám v institucionální struktuře země, ale jak pro Euronews vysvětlil profesor ústavního práva Nedim Ademović, zrušení celého systému by zbavilo vůdce bosenských etnických stran specifické ochrany, kterou po desetiletí požívali – a s ní i jejich moci a bohatství. K soudním rozhodnutím, která zpochybňují četné případy diskriminace v institucionálním systému, poznamenává:

„Žádná z etnonacionalistických stran nemá zájem na provedení těchto rozhodnutí, protože by to znamenalo, že by musel být zrušen etnonacionalismus.“

V průkopnické studii na toto téma navrhuje Max Primorac z Heritage Foundation alternativní cestu vpřed. Píše:

„Cíl posílení institucí ústřední vlády na úkor subnárodních institucí založených na etnicitě je jádrem krize v Bosně a Hercegovině. Občanský stát, který nahradí etnicitu jako rámec správy, je v souladu s politickým cílem muslimské většiny, jímž je vytvoření centralizovaného unitárního státu. Princip „jeden člověk, jeden hlas“ by vedl k většinové vládě v zemi, kde chybí demokratické normy.

[…] Místo toho, aby se Úřad vysokého představitele s tichým souhlasem amerického ministerstva zahraničí inspiroval příklady Belgie, Švýcarska a dalších úspěšných konsociačních modelů správy, které se při řešení napětí opírají o rovnost jednotlivých národů, prosazuje nátlakem nepopulární společnou bosenskou identitu a zároveň trestá odpůrce za legitimní nacionalistické projevy.“

Místo toho navrhuje „vytvoření tří jednotek z dosavadních dvou nefunkčních entit, po jedné pro muslimské Bosňáky, katolické Chorvaty a pravoslavné Srby, v rámci konfederativního systému, jak je úspěšně praktikován v Belgii a Švýcarsku. Nevyžadovalo by to žádné územní výměny, protože každá federální jednotka by odrážela oblasti, které již posledních 30 let ovládají Bosňáci, Chorvaté a Srbové.

Území Republiky srbské bylo vymezeno v Daytonu v roce 1995, zatímco bosňácko-chorvatská federace je de facto rozdělena na dvě části, což se odráží v jejích oddělených a komunitně založených veřejných službách (energetika, telekomunikace a poštovní sítě). Jinými slovy, neexistují žádné územní spory, které by bylo třeba řešit, a tyto tři federální entity by odrážely praktickou realitu v terénu a poskytly by každé komunitě podíl na správě, aby Bosna a Hercegovina fungovala.“

V každém případě jsou Belgie a Švýcarsko často z dobrých důvodů uváděny jako možný institucionální vzor pro zemi s hlubokými etnickými rozdíly. Pro Bosnu a Hercegovinu jistě neexistují jednoduchá řešení, ale pokud něco nefunguje, možná je na čase hledat alternativy.